החלטה בתיק עת"מ 40516-02-13

לפניי בקשה למתן צו ביניים למניעת ביצועו של הצו לסגירתו של בית הספר "הבית העגול - חינוך בדרך הטבע" בפרדס חנה (להלן- בית הספר), שניתן על-ידי המשיבה, וזאת עד למתן פסק הדין בעתירה. לחלופין מבקשת העותרת להורות על השהיית צו הסגירה עד לאחר קיום דיון בערר שהגישה לוועדת הערר על דחיית בקשתה לרישוי בית הספר.

עיקרי העובדות הצריכות לעניין

1.      העותרת, עמותת "הבית העגול- חינוך בדרך הטבע", הגישה ביום 11.04.11 בקשה להענקת רישיון להפעלת בית הספר כבית ספר מוכר שאינו רשמי ובקשה נוספת להפעלת גן ילדים באותו מתחם. בהתאם להוראות "נוהל רישוי מוסד חינוכי חדש לשנת תשע"ב", הונחו הבקשות על שולחנו של מנכ"ל משרד החינוך דאז, שדחה אותן ביום 09.06.11, תוך שהוא מודיע לעותרת על זכותה לערור על החלטות אלה בתוך 21 ימים, ובהתאם למתווה שנקבע בסעיף 13 ל חוק הפיקוח על בתי ספר, תשכ"ט-1969 (להלן- חוק הפיקוח). בימים 06.05.12 ו-07.05.12, ולאחר שהעותרת המשיכה להפעיל את גן הילדים ובית הספר חרף דחיית בקשותיה לרישיון, הוצאו על-ידי המשיבה צווי סגירה לשני המוסדות, וזאת מכוח סעיף 32(א) לחוק הפיקוח.

2.      ביום 18.06.12, הגישה העותרת עתירה מינהלית (עת"מ 31260-06-12) וצירפה אליה גם בקשה לצו ביניים לעיכוב כניסתם לתוקף של צווי הסגירה. כמו כן ביום 24.06.12, הגישה העותרת ערר על ההחלטות לדחות את בקשותיה למתן רשיון. לפי טענת המדינה, הליכים אלה נמחקו לבקשת העותרת.

3.      ביני לביני, ביום 28.03.12, במסגרת המועד הקבוע בנהלי הרישוי, הגישה העותרת בקשה חדשה לקבלת רישיון לשנת הלימודים תשע"ג. בעקבות זאת, בחודש ספטמבר 2012, ערכה המפקחת על הפיקוח היסודי במשיבה (להלן- המפקחת) ביקור בבית הספר. ביקור זה הניב דו"ח פדגוגי שערכה המפקחת ביום 23.09.12. ביום 26.12.12, כתשעה חודשים לאחר הגשת הבקשה לרישיון, דחתה המשיבה את בקשת העותרת והוציאה צו לסגירת בית הספר ממספר טעמים, ובכללם, אי צירופו של היתר בנייה, העדרה של מועצה פדגוגית, הנהגת תוכניות לימודים שנקבעו על-ידי המשיבה באופן חלקי, חוסר בהשכלה אקדמית אצל חלק מהמורים ועוד כהנה וכהנה. 

4.      הצדדים חלוקים בדבר מועד המצאתה של ההחלטה לדחות את הבקשה לרישיון.  המשיבה טוענת שהן צו הסגירה והן ההחלטה בדבר הרישיון נשלחו לעותרת בצוותא חדא, ונתקבלו אצלה ביום 23.01.13. על מנת לתמוך טענותיה הציגה המשיבה במהלך הדיון שהתקיים לפניי ביום 17.03.13, את מוצג מש/1 המהווה אישור בדבר משלוח דואר רשום. מנגד טוענת העותרת כי זולת צו הסגירה לא התקבל אצלה  מסמך נוסף. לפיכך, נאלצה לפנות למשיבה על מנת שתמציא לידיה את ההחלטה בבקשת הרישיון. המצאה זו נעשתה, כך העותרת, אך ביום 18.02.13, באמצעות פקסימיליה. בגדר הקמת המאוחר, אציין שלא מצאתי להכריע במחלוקת האמורה, משזו ממילא לא מהווה  גורם בהחלטתי.

5.      ביום 20.02.13 הגישה העותרת לבית המשפט המחוזי בחיפה את העתירה שלפניי, אליה צירפה "בקשה דחופה למתן צו מניעה זמני". יום למחרת הגשת העתירה, שהוכתרה "בקשה למתן צו מניעה", הורה כב' השופט סוקול על מתן צו ארעי המשהה את ביצועו של צו הסגירה. לאחר קיום דיון במעמד הצדדים, ומשמצא כי הוא נעדר סמכות מקומית לדון בבקשה, הורה השופט סוקול ביום 11.03.13 על העברת הדיון בעתירה לבית משפט זה. במסגרת החלטתו המפורטת והמנומקת, התייחס השופט סוקול לסוגיית הצו הארעי, וקבע כי הותרתו על כנו תנציח את הפרת החוק מצד העותרת. בקביעה זו התייחס השופט סוקול אף לכך שהשאלות העומדת על הפרק אינן טכניות במהותן כי אם מהותיות ונוגעות להתאמת תוכניות פדגוגיות לדרישות המשיבה. משכך, ועל אף חוסר הנוחות שיגרם לתלמידים ולהוריהם, ולאור עיתוי ההחלטה שניתנה בפתח חופשת הפסח, קבע השופט סוקול כי אפשר יהיה למצוא פתרונות נאותים לכל התלמידים ולהסדיר את מעברם לבתי ספר אחרים, והורה על ביטול הצו הארעי שניתן כאמור.

6.             ביום 04.03.13, לאחר הגשת העתירה, הגישה העותרת ערר על החלטת המשיבה  לדחות את בקשתה לקבלת רישיון להפעלת בית הספר.

7.             משבוטל הצו הארעי, והעתירה הועברה לדיון בפני בית משפט זה, פנתה העותרת בבקשה למתן צו ביניים, היא הבקשה שלפניי.

8.             ביום 18.03.13 התקיים דיון בבקשה. לשאלתי, מתי תתכנס ועדת הערר לדיון בעררה של העותרת, השיב בא כוח המשיבה כי טרם קיבלה הוראה להגיב לערר וכי אינו יודע מתי תתכנס הוועדה. ואולם היום, 21.03.13, הוגשה לבית המשפט הודעה מטעם בא כוח העותרת לפיה הודע לו על-ידי מרכזת הועדה כי הערר נקבע לדיון ביום 25.04.13.

עיקרי טענות הצדדים

9.      לטענת העותרת, הנימוקים לדחיית בקשת הרישיון נשענים ברובם על עניינים פדגוגיים, מלבד סעיף אחד העוסק בהעדרו של "טופס אישור רשות מקומית על העדר היתר בניה". לדידה, מדובר בפגם טכני, שכן מבני בית הספר אושרו בטיחותית על-ידי מרכז בטיחות של משרד החינוך (נספח י' לבקשה). עוד טוענת העותרת בהקשר זה, כי המנגנון שקבוע בנהלי הרישוי הינו דו-שלבי, כך שראשית נבחן מצבו הבטיחותי, התקציבי והתברואתי של בית הספר, ורק לאחר מכן נערכת בדיקה מקצועית. בשלב הראשון, כך העותרת, עמדה בהצלחה. טענה נוספת בפי העותרת, כי ההחלטה לדחות את בקשת הרישיון התבססה על מסקנותיה השנויות במחלוקת של המפקחת הפדגוגית. לפיכך, צירפה העותרת לערר שהגישה חוות דעת פדגוגית מטעם רבקה גלובמן, ד"ר לחינוך וראש המסלול להכשרת מורים בבר אילן, במסגרתה מציינת ד"ר גלובמן אי דיוקים רבים שנפלו לשיטתה בדו"ח הפדגוגי מטעם המפקחת, וקובעת כי הגשת דו"ח מתוקן, בשילוב מסקנותיה, תוביל למסקנה כי בית הספר עומד בכל הקריטריונים הנדרשים על-ידי המשיבה. עוד טוענת העותרת כי כבר נקבע בעבר, ובמקרים קשים מהמקרה דנן, כי יש לשהות צו סגירה שניתן לבית ספר עד לדיון בערר. העותרת מפנה בעניין זה לפסק הדין בעת"מ (חיפה) 665/02 העמותה להקמת בית הספר הדמוקרטי בזכרון יעקב נ' רונית תירוש, מנכ"ל משרד החינוך (מיום 15.10.02). העותר ממשיכה וטוענת, כי ניסיונה של המשיבה להציגה כמפרת חוק שיטתית אינו במקומו, שכן בהתאם לנוהל הרישוי של משרד החינוך, ממילא לא ניתן לבצע את הליכי הרישוי מבלי לפתוח את בית הספר, כפי שמשתקף גם בפסק הדין שניתן בעת"מ (נצרת) 44987-08-11 עמותת דמוקרטי בעמק נ' ד"ר שמשון שושני מנכ"ל משרד החינוך (מיום 31.08.11). עוד סבורה העותרת, כי העיתוי בו ניתנה ההחלטה על סגירת בית הספר, בשילוב ההשתהות של המשיבה במתן החלטה בבקשה לרישיון, מחייבים את השארת המצב על כנו, ודאי כאשר עררה תלוי ועומד, ובטרם מוצתה זכות הטיעון בגדרו. עוד טוענת העותרת כי טובת התלמידים והחשש שייגרם להם נזק קשה ובלתי הפיך, מחייבת שבית הספר לא ייסגר, כעולה מחוות דעתה של ד"ר ריקי יוגב,  שצורפה אף היא לבקשתה.

10.  לטענת המשיבה דין העתירה והבקשה שנכרכה עימה - להידחות על הסף. ראשית, העתירה היא בבחינת עתירה מוקדמת, שהוגשה טרם מיצתה העותרת את ההליכים בפני ועדת הערר. שנית, העתירה לוקה בשיהוי, שכן העותרת לא עמדה בסד הזמנים להגשת ערר כקבוע בסעיף 13 לחוק הפיקוח, ומשלא עשתה כן, יש לראות בכך משום הסכמה והשלמה עם החלטת המשיבה. שלישית, העותרת מתנהלת בחוסר ניקיון כפיים, תוך עשיית דין עצמית, בהפעילה את בית הספר שבבעלותה משך שנתיים ללא רישיון. לטענת המשיבה, העותרת יצרה מצב עגום בו מדי יום ביומו מאכלסים עשרות תלמידים צעירים את מבנה בית הספר, שלא הוגש בגינו היתר בניה ושאין לדעת אם הוא בטיחותי. עתה מבקשת העותרת להיבנות ממצב זה, בטענה כי אין לפגוע בתלמידים על דרך פיזורם בבתי ספר אחרים. עוד טוענת המשיבה כי אין באיחור במתן ההחלטה בבקשת הרשיון כדי להכשיר את התנהלות העותרת. בהקשר זה מפנה המשיבה לעת"מ (י-ם) 46939-08-11 עמותת תלתן נ' ד"ר שמשוני (מיום 16.10.11) (להלן - עניין תלתן), שם חזר בית המשפט על הקביעה כי הוראת החוק הקבועה בסעיף 4(ב) לחוק הפיקוח היא בגדר הוראה מנחה ולא הוראה מחייבת. עוד טוענת המשיבה כי על העותרת מוטלת החובה לברר את הסטטוס של בקשתה לקבלת רישיון, ולא להמשיך בהתנהלותה הפסולה.

 אשר לבקשה לצו ביניים - המשיבה טוענת כי סיכויי העתירה נמוכים ביותר, שכן ההחלטות לדחות את בקשת הרישיון ולהוציא צו לסגירת בית הספר,  הינן החלטות מוצדקות שעומדת להן חזקת תקינות המעשה המנהלי. עוד טוענת המשיבה, כי הסעד המבוקש על-ידי העותרת במסגרת הצו הזמני הוא שינוי המצב הקיים, כך שבפועל יינתן רישיון שיפוטי זמני תחת זה שלא ניתן מעולם לעותרת על-ידי הרגולטור המוסמך. לטענת המשיבה, בקשה לצו זמני, בה מבוקש שינוי המצב הקיים, ולא שמירתו, מצריכה נסיבות יוצאות מן הכלל על מנת להיעתר לה. עוד טוענת המשיבה, כי מאזן הנוחות פועל לחובת המבקשת, מקום בו היא מפעילה את בית הספר זו השנה השנייה ללא רישיון, תוך סיכון בריאותם ושלומם של התלמידים. נוסף לנזק זה, הרי שלשיטת המשיבה, ככל שיינתן הצו, ייפגע אמון הציבור ביכולתו של משרד החינוך לפקח על מוסדות החינוך במדינה. 

המשיבה ממשיכה וטוענת, כי התנאים שנקבעו בחוק הפיקוח למתן רישיון למוסד לימודי הינם תנאים מהותיים החובקים ספקטרום רחב של נושאים הנוגעים לרווחת הילדים, שלומם והבטחת התנאים הפדגוגיים ללימודיהם. כך, הרישיון להפעלת בית הספר חייב להינתן עובר לפתיחתו, והעדרו אינו אך פגם פורמאלי כי אם פגם מהותי. לבסוף טוענת המשיבה כי משרד החינוך פועל נמרצות בשנים האחרונות בהתמודדות עם התופעה הפסולה של הקמת מוסדות חינוך ללא רישיון כדין, ועיכוב או ביטול צו הסגירה, משמעו מתן הכשר שיפוטי להמשך פעילותו הבלתי חוקית בעליל של בית הספר.

דיון

11.         טרם אדרש לניתוח המשפטי של הסוגיה שבפנינו, אציין כי שאלתי את עצמי, האם עקרון הכיבוד ההדדי בין הערכאות אינו צריך למנוע בעדי מלדון בבקשה זו שלפניי, בהינתן שהשופט סוקול קבע בהחלטתו כי אין להותיר את הצו הארעי על כנו. לאחר ששקלתי שאלה זו, באתי למסקנה כי התשובה עליה היא בשלילה. זאת, לא רק משום קביעתו של השופט סוקול כי בית משפט זה הוא הוא המוסמך לדון בעניין, אלא גם משום הבהרתו כי הידרשותו לשאלה האם יש להותיר את הצו הארעי על כנו, היא "עד להכרעת בית המשפט המוסמך" (שם, פסקה 8).

המסגרת הנורמטיבית

12.         חוק הפיקוח עניינו בהסדרת הפיקוח על קשת רחבה של מוסדות חינוך. סעיף 3 לחוק הפיקוח אוסר על פתיחת בית ספר אלא אם ניתן למפעילו רישיון לכך. בהתאם לסעיף 4 לחוק הפיקוח, הגורם המוסמך להכריע בבקשה למתן רישיון להפעלת מוסד חינוך היא המשיבה, מנכ"לית משרד החינוך. סעיף 4(ב) לחוק מורה כי ההחלטה בבקשת הרישיון תינתן בתוך 4 חודשים מיום הגשתה.